2. Административная реформа

Укрепление классовых позиций дворянства и усиление феодальной эксплуатации крестьянства требовали коренной реформы аппарата управления государством, которое превращалось в абсолютистскую империю.

В первые годы правления Петра I с началом преобразований старый административный аппарат Русского государства с боярской думой, приказами и дьяками оказался не в состоянии справиться со все вновь возникающими перед ними новыми задачами. Петр долгое время ограничивался отдельными изменениями и улучшениями государственного аппарата. Только во вторую половину своего царствования Петр произвел коренное изменение всего административного аппарата.

Реформа проводилась с целью создать сильный, разветвленный административный аппарат, способный справиться с новыми задачами по укреплению абсолютистского дворянского государства.

Реформа центрального государственного аппарата заключалась прежде всего в упразднении боярской думы.

Уже в первые годы правления Петра боярская дума утратила свое прежнее значение. Петр редко собирал ее; да и невозможно было собрать думу в полном составе, так как большинство ее членов, выполняя поручения Петра, отсутствовали в Москве. "Консилии", собираемые Петром по разным вопросам управления, имели непостоянный, меняющийся состав.

Только в 1711 г., отправляясь в Прутский поход, Петр учредил Сенат как высший правительственный орган в стране. На время отсутствия Петра высшая власть в государстве переходила к Сенату. Сенат состоял первоначально из 9 сенаторов, потом из 12.

При Сенате состояли: генерал-рекетмейстер для приема жалоб на неправильные действия чиновников и генерал-оберфискал для борьбы с злоупотреблениями чиновников и со взяточничеством.

Сенат руководил торговлей, судом, сбором налогов, а также контролировал действия губернаторов и всех правительственных чиновников,

Для контроля за работой Сената Петр вначале использовал офицеров своей гвардии. Дежурному офицеру гвардии, наблюдавшему за работой "господ сенаторов", предписывалось Петром: "ежели кто из сенаторов станет браниться или невежливо поступать, то такого арестовать и отвесть в крепость"^*.

^* (Мавродин, Петр Первый, изд. 1948 г., стр. 288.)

В 1722 г. была учреждена должность генерал-прокурора. На генерал-прокурора возлагалась обязанность контролировать деятельность Сената, а через прокуроров на местах - и действия всех местных правительственных учреждений.

Вслед за учреждением Сената была произведена в 1718 г. реформа центрального аппарата. Вместо многочисленных приказов (их насчитывалось до 50) Петром были введены коллегии. Вначале было установлено 9 коллегий: Чужестранных дел, Военных дел, Адмиралтейств-коллегия, Камер-коллегия (сбор государственных доходов), Штабс-коллегия (государственные расходы), Ревизион-коллегия (для проверки доходов и расходов), Коммерц-коллегия (для управления торговлей), Мануфактур- и Берг-коллегия (для управления промышленностью и горным делом), Юстиц-коллегия.

Впоследствии количество коллегий увеличилось. Мануфактур- и Берг-коллегия была разделена на две - Мануфактур-коллегию и Берг-коллегию. Появилась новая Вотчинная коллегия, выполнявшая функции бывшего Поместного приказа. Сверх того, на правах коллегий были учреждены: Главный магистрат, ведавший делами всех городских магистратов, и Синод, ведавший после упразднения патриаршества делами православной церкви.

Во главе каждой коллегии стояли председатель, вице-председатель и несколько членов. При каждой из них была создана канцелярия.

Так был создан бюрократический аппарат абсолютистского государства.

Для укрепления аппарата власти на местах, особенно необходимого в условиях беспрестанных крестьянских волнений, было создано новое областное управление.

Вначале было образовано 10 губерний: Московская, Санкт-Петербургская, Киевская, Архангельская, Казанская, Азовская, Сибирская, Нижегородская, Астраханская и Рижская.

Высшая власть в губернии принадлежала губернатору, объединявшему в своем лице гражданскую и военную власть.

В 1719 г. вся территория страны была разделена на 50 провинций, во главе которых стояли воеводы.

Провинции в свою очередь делились на дистрикты.

В губерниях, провинциях, дистриктах был создан свой бюрократический аппарат управления.

В сравнении с запутанной старой системой приказов новая система была однообразной и стройно организованной; была установлена строгая подчиненность местных учреждений центральным.

Для хорошей, четкой работы вновь созданного аппарата необходимо было иметь достаточное количество подготовленных чиновников. Главную роль в бюрократическом аппарате Петр I отводил дворянству. Он установил предварительное обучение молодых дворян при коллегиях. Петр требовал, чтобы все начинали гражданскую и военную службу с низших должностей и проходили ее последовательно. Между тем среди дворян и особенно у наиболее родовитых еще крепко жило презрительное отношение к мелким канцелярским чинам.

Петру пришлось приложить много усилий, чтобы преодолеть нежелание дворян променять свою привольную жизнь в поместье на государственную службу, которую они должны были начинать с мелких должностей. Волокита, казнокрадство, взяточничество продолжали еще жить в петровских коллегиях, как ранее в старых московских приказах.

Петр I всю свою жизнь боролся с волокитой, казнокрадством и взяточничеством. Он повесил за казнокрадство сибирского губернатора князя Гагарина, приговорил к смертной казни, но потом ограничился ссылкой в Сибирь вице-канцлера Шафирова, приказал публично бить кнутом двух сенаторов, четвертовал за взяточничество обер-фискала Нестерова, обязанного по должности как раз бороться со взяточничеством, лично расправлялся с самим светлейшим князем Меншиковым, казнил и наказал много и более мелких казнокрадов и взяточников. Но все эти крутые меры достигали лишь ограниченных результатов.

Пороки бюрократического аппарата вытекали из самого существа дворянской империи.